Site institutionnel du Haut-Commissariat au Plan du Royaume du Maroc

Introduction par M. Ahmed Lahlimi Alami, Haut Commissaire au Plan, à la présentation d’un modèle de ciblage géographique pour la réduction de la pauvreté



Texte intégral

Introduction par M. Ahmed Lahlimi Alami, Haut Commissaire au Plan, à la présentation d’un modèle de ciblage géographique pour la réduction de la pauvreté
Le contexte national des politiques de ciblage

Le Maroc a engagé une politique devenue, résolument affirmée, il faut le dire, depuis le début du siècle, de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Faut-il rappeler dans ce cadre, l’approche innovante de la grande Initiative Nationale de Développement Humain conçue et impulsée par la plus Haute Autorité du pays et dont tout le monde s’accorde à reconnaitre l’innovation de son approche, la robustesse de son architecture, la pertinence de son ciblage social et géographique, le modèle participatif de son mode de gestion et le pluralisme d’évaluation de ses performances.

Il faut cependant convenir que, dans le domaine de la lutte contre la pauvreté, les politiques publiques sont restées, en général, adeptes du système de transfert des ressources budgétaires à l'ensemble de la population, d’une manière forfaitaire, sous forme, en particulier, de soutien aux prix des produits alimentaires et énergétiques ou, plus récemment, de prestations sociales à grande échelle, comme c’est le cas du RAMED ou d’actions ponctuelles en faveur de catégories ou de tranches d’âges de la population considérées comme vulnérables.

L’amélioration du taux annuel moyen de croissance aidant, ce mode de transfert forfaitaire a certes contribué au net recul des taux de pauvreté et de vulnérabilité, à l’échelle nationale et plus nettement en milieu urbain. Il n’a pas su, en comparaison avec les ressources qui lui ont été affectées, capitaliser en la potentialisant l’approche apportée par l’INDH en ciblant des catégories sociales et des espaces géographiques qui en avaient le plus besoin ni assurer la durabilité de sa reproduction ni encore atténuer les distorsions sociales et territoriales dont il est par nature porteur.

Quelques exemples de distorsions dues au mode forfaitaire de ciblage de la lutte contre la pauvreté

Nos travaux à partir de l’Enquête Nationale sur la Consommation et les Dépenses des Ménages (ENCDM) montrent, à cet égard, qu’en 2014, près de 30% des subventions budgétaires destinées au soutien des produits alimentaires et de butane ont profité aux 20% des ménages ayant le niveau de vie le plus élevé, contre 13% aux 20% les plus défavorisés, avec un rapport de plus de 2 fois au profit des premiers. Ce rapport est de 2,4 fois dans le cas de la farine nationale de blé tendre, 3,4 fois dans celui du sucre et de 1,9 fois dans celui du gaz butane.

Dans le domaine de la couverture médicale, le RAMED, ayant vocation à couvrir la population pauvre et vulnérable non couverte par un système d'assurance maladie, n’échappe pas, selon les mêmes travaux, à ce type de distorsion. Alors que seuls 26,1% de ses bénéficiaires provenaient du quintile ayant le niveau de vie le plus faible, 7,6% appartenaient au quintile le plus aisé. 

Au-delà du système des subventions justifiées par le soutien aux plus défavorisés, les mêmes distorsions se révèlent dans l’accès de la population au système public d'éducation et de formation. Par les mécanismes sociaux de sélection, près de 30% des promotions du secondaire et supérieur de 2014 relevaient, dans ce domaine, de la catégorie des 20% les plus aisés contre 10% appartenant aux 20% les plus défavorisés. 

Devant de telles distorsions régulièrement dénoncées et, de toute évidence, inhérentes au mode financement général des programmes sociaux, les débats n’ont cessé de prendre de l’ampleur sur la meilleure formule de ciblage des ressources publiques qui permettrait de les canaliser au profit maximum des populations qui en ont le plus besoin.

Cartographie de la pauvreté monétaire comme outil de ciblage territorial et social des programmes sociaux

Les travaux dont nos services exposent aujourd’hui les grandes conclusions n’ont pas pour objet d’offrir une option pour telle ou telle formule de ciblage des programmes de lutte contre la pauvreté ni d’en présenter une énième supplémentaire ni encore moins de formuler des critères d’identification des ménages ou des personnes éligibles à ses bénéfices. Notre objectif est plutôt de contribuer à inscrire les débats dans le sillage des travaux que nous avions inaugurés en 2004 et affinés à la faveur de l’avènement de l’INDH, en mettant à la disposition des décideurs une cartographie de la pauvreté au niveau de toutes les unités territoriales, leur permettant de fonder, sur des données objectives, les arbitrages requis dans l’affectation géographique et sociale des ressources budgétaires destinées à la lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité et, d’une façon plus générale, aux programmes sociaux.

Il s’agit d’une cartographie actualisée de la pauvreté monétaire élaborée par nos experts de l’Observatoire des Conditions de Vie de la Population (OCVP) sur la base d’un couplage des données issues en 2014 de l'Enquête Nationale sur la Consommation et les Dépenses des Ménages (ENCDM) et du Recensement Général de la Population et de l'Habitat (RGPH).
Pourquoi, dès lors, le choix de la pauvreté monétaire entre toutes les approches adoptées par le HCP pour mesurer ce phénomène ?

Parmi il faut rappeler, en particulier, l’approche mutidimensionnelle de la pauvreté qui intègre, à la fois, l’incidence et l’intensité des privations et les manques accumulés par personne ou encore la pauvreté dite subjective qui offre une image de la perception et du ressenti qu’ont les citoyens de leur niveau de vie et de leur statut social.
Permettez-moi ici de dire quelques mots de ce choix.

La pauvreté multidimensionnelle a l’avantage d’intégrer un large faisceau de facteurs considérés comme source ou manifestation de la pauvreté ou de sa reproduction sociale. Il s’agit en particulier de l’éducation, de la santé, des services sociaux, des moyens de communication et des conditions d’occupation du logement. Cette approche permet ainsi d’identifier les dimensions sur la base desquelles peuvent se déterminer des choix de priorités pour réduire les privations vécues par la population. Il s’agit là d’une approche particulièrement utile pour les politiques publiques à laquelle nous avons consacré des travaux depuis plusieurs années et dont nous présenterons, dans quelques semaines, les résultats actualisés à partir des dernières données de 2014, au niveau national, régional, communal et infra-communal.

De son côté, la pauvreté subjective apporte de par sa nature un correctif à ce que les autres approches peuvent avoir d’abstrait, de partiel voire de partial. Appréhendées par des enquêtes directes, elles peuvent constituer, si ces dernières se réalisent à une périodicité régulière, une source éclairante sur le niveau de performance des politiques publiques en matière de lutte contre la pauvreté. Elles peuvent aussi constituer un indicateur sur l’évolution du ressenti des inégalités sociales. Elles n’ont cependant pas de caractère opérationnel pour les décideurs et les gestionnaires des programmes sociaux que revêtent les deux autres approches de la pauvreté.

Paysage communal de pauvreté monétaire

Nous avons cependant privilégié l’approche monétaire de la pauvreté et de la vulnérabilité adoptée par la Banque Mondiale. Comme vous le savez, la pauvreté, dans ce cas, est mesurée en calculant le seuil des dépenses requises pour satisfaire aux besoins alimentaires d’un ménage et en le majorant d’une allocation non-alimentaire préconisée par cette institution internationale alors que la vulnérabilité est, de son côté, mesurée en relevant de 1,5 fois le seuil de pauvreté monétaire.

L’adoption de cette approche a l’avantage d’offrir, sur une base comparative, une présence cartographique lisible en nombre et en intensité des situations de pauvreté et de vulnérabilité qui affectent le paysage national territorial et social et de contribuer ainsi à la définition, à ces deux niveaux, territorial et social, d’une politique raisonnée de ciblage dans la lutte contre la pauvreté.

La lecture de cette nouvelle cartographie de la pauvreté montre que :
A l’échelle communale, sur un total de 1683 communes et centres urbains, 39,2% ont un taux de pauvreté monétaire inférieur à 5%, 29,8% un taux entre 5% et 10%, 23,8% un taux entre 10% et 20%, 5,1% entre 20% et 30% et 2,2% un taux supérieur à 30%.

En milieu rural, sur les 1279 communes, le taux de pauvreté monétaire est inférieur à 5% dans 28,5% des communes, et se situe entre 5% et 10% dans 34,4%. Il oscille dans une fourchette comprise entre 10% et 20% dans 28,2% des communes, entre 20% et 30% dans 6,0%, et est supérieur à 30% dans 2,9% des communes.
 
A l’échelle urbaine, sur les 404 communes et centres urbains, 73,3% ont un taux de pauvreté inférieur à 5%, 15,1% un taux de pauvreté entre 5% et 10%, 9,7% un taux entre 10% et 20%, et 2,0% un taux supérieur à 20%.

Simulation d'impact de l’approche de ciblage géographique

La cartographie de la pauvreté offre, par ailleurs, aux politiques publiques un outil d’optimisation de la répartition des ressources destinées à la réduction de la pauvreté monétaire à la double fin d’en faire bénéficier le plus grand nombre et d’en maximiser  le rendement et par conséquent les ressources.

Les simulations opérées par le HCP dans ce domaine, compte tenu des différents modes de ciblage, aujourd’hui vulgarisés par les travaux de la Banque Mondiale, aboutissent à la conclusion que le niveau de réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité ou, d’une façon générale, les performances d’un programme social sont d’autant plus élevées et les économies de ressources d’autant plus grandes que les politiques de ciblage s’adressent :
  • Géographiquement, aux unités territoriales de base les plus petites (centres urbains, communes, douars, voire districts) ;
  • Socialement, aux ménages les plus pauvres dans les unités territoriales les pus pauvres ;
Conclusion

Au moment où le Maroc est engagé dans un processus de régionalisation avancée et que l’INDH, sur Hautes Instructions Royales, est appelée à élargir, fort pertinemment, le champ de ses programmes multidimensionnels de développement social, nous espérons, par ce travail de cartographie de la pauvreté monétaire, mettre à la disposition des pouvoirs publics, aux échelles nationale et régionale, comme aux collectivités élues, un outil permettant de mieux cibler les objectifs en matière de développement humain et de maximiser le rendement des ressources qui leurs sont affectées à cet effet.

La baisse remarquable de l’ordre de 21 points des taux de pauvreté que révèlent nos travaux dans les communes rurales ciblées par l’INDH, depuis 2005, sont de nature à interpeler sur la pertinence d’une extension du modèle opératoire de cette initiative, en termes de ciblage et de pratique participative de réalisation des projets, à l’ensemble des programmes sociaux prévus à l’échelle nationale et régionale. Le pays gagnera en amélioration de ses indicateurs sociaux et ses budgets en rendement de leurs dépenses
 

Télécharger le document



 
كلمة تقديمية للسيد أحمد الحليمي علمي،
 المندوب السامي للتخطيط،
للعرض حول:
" نموذج الاستهداف الجغرافي للحد من الفقر "

 
 
 
الرباط في، 17 ماي 2017
 
 
السياق الوطني لسياسات الاستهداف

انخرط المغرب وكما يعلم الجميع في سياسة اتخذت طابعا أكثر عزيمة منذ بداية القرن لمحاربة الفقر والإقصاء الاجتماعي. وفي هذا الإطار، وجب التذكير بالمقاربة الرائدة للمبادرة الوطنية للتنمية البشرية التي وضعت أعلى سلطة في البلاد لبناتها ومافتئت تدعمها. ويتفق الجميع على كونها مجددة في مقاربتها ومتينة في هياكلها ووجيهة في استهدافها الاجتماعي والجغرافي وعلى النموذج التشاركي لتدبيرها وتعددية تقييم أدائها.

غير أنه يجب الاعتراف، فيما يخص مجال مكافحة الفقر، أن السياسات العمومية ظلت عموما، رهينة نظام تحويل موارد الميزانية بشكل جزافي لجميع السكان، عن طريق دعم أسعار المواد الغذائية والطاقية، أو الخدمات الاجتماعية في الآونة الأخيرة على نطاق واسع،  كما هو الحال بالنسبة لنظام المساعدة الطبية (RAMED) أو التدابير المخصصة لفئات اجتماعية أو فئات عمرية من الساكنة اعتبرت هشة.

بفضل تحسن المعدل السنوي للنمو، فإن نمط التحويل الجزافي هذا، قد ساهم بالفعل في تراجع ملحوظ في معدلات الفقر والهشاشة على المستوى الوطني وخصوصا بالوسط الحضري. إلا أنه لم يستطع مقارنة بالموارد المرصودة له، أن يستفيد من تقوية المقاربة التي اعتمدتها المبادرة الوطنية للتنمية البشرية في استهداف الفئات الاجتماعية والمجالات الجغرافية الأكثر احتياجا، ولا أن يضمن استمرارية إعادة إنتاجها ولا حتى أن يخفف من الاختلالات الاجتماعية والمجالية التي كان بطبيعته يستهدفها.

بعض الأمثلة للاختلالات الناجمة عن النمط الجزافي لاستهداف محاربة الفقر

وضحت أشغالنا المعتمدة على نتائج البحث الوطني حول استهلاك ونفقات الأسر (ENCDM) لسنة 2014، أن حوالي 30% من مساعدات الميزانية المخصصة لدعم المواد الغذائية وغاز البوتان قد استفادت منها 20% من الأسر التي لديها أعلى مستوى معيشي، مقابل 13% لفائدة 20% من الأسر الأكثر حرمانا، وهي علاقة  أكبر بالضعف لفائدة المجموعة الأولى.  تصل هذه العلاقة إلى 2,4 مرة فيما يخص الدقيق الوطني للقمح الطري، 3,4 مرة فيما يخص السكر و1,9 مرة فيما يخص غاز البوتان.

في مجال التغطية الصحية، إن نظام المساعدة الطبية (RAMED)، والذي يسعى لتغطية الساكنة الفقيرة والهشة التي لا يشملها أي نظام تأمين صحي، لم يسلم من هذا النوع من الاختلالات، وفقا لنفس الأشغال. ففي الوقت الذي نجد فيه أن 26,1% فقط من المستفيدين ينتمون لفئة 20% ذات أدنى مستوى معيشي، فإن 7,6% ينتمون لفئة 20% ذات أعلى مستوى معيشي.

تتجاوز هذه الاختلالات نظام المساعدات المبررة بدعم الفئات الأكثر حرمانا، لتشوب ولوج الساكنة إلى النظام العمومي للتربية والتكوين. وطبقا لآليات الانتقاء الاجتماعي، فإن حوالي 30% من المسجلين بالمستوى الثانوي أو العالي برسم سنة 2014 ينحدرون من فئة 20% الأكثر غنى، مقابل 10% ينتمون لفئة 20% الأكثر فقرا.

أمام مثل هذه الاختلالات المرفوضة باستمرار، والمترتبة طبعا عن نمط التمويل العام للبرامج الاجتماعية، ما فتأت النقاشات تزداد أهمية حول أفضل صيغة لاستهداف الموارد العمومية التي تمكن من توجيهها لتحقيق أكثر فائدة للسكان الذين هم في أمس الحاجة إليها.

خريطة الفقر النقدي كآلية للاستهداف الترابي والاجتماعي للبرامج الاجتماعية

إن الأشغال التي تعرض مصالحنا اليوم أهم خلاصاتها، ليس الهدف منها هو اختيار هذه الصيغة أو تلك أو تقديم صيغة أخرى إضافية لاستهداف برامج محاربة الفقر، ولا بكل تأكيد وضع معايير لتحديد الأسر أو الأشخاص الذين يمكنهم الاستفادة منها. يتمثل هدفنا بالأحرى في المساهمة وفي إدراج النقاش في سياق الأشغال التي قمنا بتدشينها سنة 2004 وتحسينها خدمة للمبادرة الوطنية للتنمية البشرية، وذلك من خلال وضع خريطة للفقر على مستوى جميع الوحدات الترابية رهن إشارة أصحاب القرار، تمكنهم من إرساء تحكيمهم المطلوب في التوجيه الجغرافي والاجتماعي للموارد المالية المخصصة لمحاربة الفقر والهشاشة وللبرامج الاجتماعية بشكل عام  بناء على معطيات موضوعية.

يتعلق الأمر بخريطة محينة للفقر النقدي منجزة من طرف خبراء بمرصد ظروف معيشة السكان على أساس دمج المعطيات المنبثقة سنة 2014، عن البحث الوطني  حول الاستهلاك ونفقات الأسر  والإحصاء العلم للسكان والسكنى.

لماذا إذن، وقع الاختيار على الفقر النقدي لقياس هذه الظاهرة من ضمن مختلف المقاربات المعتمدة من طرف المندوبية السامية للتخطيط؟ من بين هاته المقاربات نذكر على الخصوص المقاربة المتعددة الأبعاد للفقر التي تدمج في نفس الآن، أثر وحدة الحرمان والنقص المتراكم لدى كل شخص، وكذا الفقر الذاتي الذي يقدم صورة حول تصور وإحساس المواطنين لمستوى عيشهم ووضعهم الاجتماعي.
 اسمحوا لي هنا أن أتحدث قليلا عن هذا الاختيار.

إن مقاربة الفقر المتعدد الأبعاد تمتاز بإدماج حزمة كبيرة من العوامل التي تعتبر مصدرا أو تجليا للفقر أو إعادة إنتاجه الاجتماعي. يتعلق الأمر على الخصوص بالتعليم والصحة والخدمات الاجتماعية ووسائل التواصل وظروف استغلال المسكن. وبذلك فهذه المقاربة تسمح بتحديد الأبعاد التي على أساسها يمكن تسطير الأولويات لتقليص الحرمان المعاش من طرف السكان. يتعلق الأمر هنا، بمقاربة مفيدة للسياسات العمومية والتي خصصنا لها أعمالا منذ عدة سنوات وسنقدم، بعد بضعة أسابيع، نتائجها المحينة انطلاقا من المعطيات الأخيرة لسنة 2014 على المستوى الوطني والجهوي والجماعي بل والمستوى الأدنى على صعيد الجماعة.

أما بخصوص الفقر الذاتي فهو بطبيعته يعطي تصحيحا لكل غموض أو نقص أو تحيز قد يشوب المقاربات الأخرى. يمكن لهذه المقاربات التي تعتمد على بحوث مباشرة، في حالة إنجازها بشكل دوري، أن تشكل مصدرا يوضح مستوى أداء السياسات العمومية في مجال محاربة الفقر. كما يمكنها أن تشكل مؤشرا حول تطور الاحساس بالفوارق الاجتماعية. ولكن ليس لها طابع عملي بالنسبة لأصحاب القرار والساهرين على تدبير البرامج الاجتماعية كما هو الحال بالنسبة للمقاربتين الأخريين للفقر.

توزيع الفقر النقدي حسب الجماعات

لقد آثرنا مع ذلك المقاربة النقدية للفقر والهشاشة المعتمدة من طرف البنك الدولي. وكما تعلمون، فالفقر في هذه الحالة، يقاس بحساب عتبة النفقات اللازمة لإشباع الحاجيات الغذائية للأسرة مع زيارة منحة غير غذائية تعتمدها هذه المؤسسة الدولية، في حين تقاس الهشاشة برفع عتبة الفقرب 1,5 مرة.

إن تبني هذه المقاربة يمتاز بتوفير تمثيل خرائطي واضح من حيث العدد وحدة وضعيات الفقر والهشاشة التي تمس المشهد الوطني على الصعيدين الترابي والاجتماعي وكذا المساهمة في تحديد سياسة رشيدة  للاستهداف تجاه محاربة الفقر على هاذين المستويين.
إن قراءة هذه الخريطة الجديدة للفقر تبين أن:

على المستوى الجماعي، فإن 39,2% من مجموع 1683 جماعة ومركز حضري، سجلت معدلا للفقر النقدي يقل عن 5%، بينما 29,8% تراوح بها هذا المعدل بين 5% و 10%. كما أن 23,8% سجلت معدلا بين 10% و20%، و5,1% تراوح بها هذا المعدل بين 20% و30%، في حين أن 2,2% منها تجاوز بها المعدل 30%.

في المجال القروي، لا يتجاوز معدل الفقر النقدي 5% بالنسبة ل 28,5%  من مجموع 1279 جماعة، وهو يتراوح بين 5% و 10% بالنسبة ل 34,4% من الجماعات. هذا، ويتأرجح هذا المعدل بين 10% و20% بالنسبة ل 28,2% من الجماعات، في حين يقع هذا المعدل بين 20% و30% بالنسبة ل 6,0% من الجماعات، و يفوق 30% بالنسبة ل 2,9% منها.

على المستوى الحضري، فقد سجلت 73,3% من مجموع 404 جماعة ومركز حضري معدلا للفقر يقل عن 5%، بينما 15,1 % يتراوح بها هذا المعدل بين 5% و 10%. في حين عرفت 9,7% منها معدلا ما بين 10% و 20% ، بينما 2,0% منها يفوق بها المعدل 20%.

محاكاة أثر مقاربة الاستهداف الجغرافي

إن خريطة الفقر توفر للسياسات العمومية أداة أمثل لتوزيع الموارد الموجهة لتقليص الفقر النقدي والتي تمكن من جهة، من استفادة أكبر عدد من الأفراد، ومن جهة أخرى، تحقيق أفضل مردودية ومن تمة  استعمال أفضل للموارد.

إن المحاكاة المنجزة من طرف المندوبية السامية للتخطيط في هذا المجال، و أخذا بعين الاعتبار مختلف أنماط الاستهداف، المعممة اليوم من طرف البنك الدولي، تخلص إلى استنتاج مفاده أن مستوى تقليص الفقر والهشاشة، وبصفة عامة أداء البرنامج الاجتماعي يكون مرتفعا واقتصاد الموارد كبيرا عندما توجه سياسات الاستهداف:
  • جغرافيا: إلى الوحدات الترابية الأساس الأصغر حجما (المراكز الحضرية، جماعات، دواوير، بل ومناطق إحصاء)؛
  • اجتماعيا: إلى الأسر الأكثر حاجة بالوحدات الترابية الأكثر فقرا.
الخاتمة

طبقا للتعليمات الملكية السامية، وفي الوقت الذي انخرط فيه المغرب في مسلسل الجهوية المتقدمة، فإن  المبادرة الوطنية للتنمية البشرية مطالبة بتوسيع مجال برامجها المتعددة الأبعاد للتنمية الاجتماعية.

ونتمنى، من خلال إنجاز خريطة للفقر النقدي، وضع رهن إشارة السلطات العمومية على المستوى الوطني والجهوي والجماعات المنتخبة، أداة تمكن من تحديد أفضل للأهداف في مجال التنمية البشرية والرفع من مردودية الموارد المخصصة لها.

إن الانخفاض الملحوظ في معدات الفقر والذي يصل 21 نقطة، كما أبرزت ذلك أشغالنا على مستوى الجماعات القروية المستهدفة من طرف المبادرة الوطنية للتنمية البشرية منذ سنة 2005، من شأنه أن يسائلنا حول وجاهة توسيع النموذج العملي لهذه المبادرة إلى المستوى الوطني والجهوي، فيما يخص الاستهداف واعتماد مقاربة تشاركية في إنجاز المشاريع على مستوى مجموع البرامج الاجتماعية المرتقبة. وبهذا يستفيد بلدنا من خلال تحسين مختلف مؤشراته الاجتماعية وميزانياته المعتمدة بفضل مردودية نفقاته.
 
الترجمة غير معتمدة من طرف كاتب المقدمة

Télécharger le document



Lu 1496 fois

Choisir votre langue